「緊急事態条項は内閣に国会の立法権を全権委任する法律だ」――。
2017年3月23日の衆院憲法審査会で、自民党が憲法改正の入り口と位置づける「緊急事態条項」に関する議論が交わされた。参考人として出席した日弁連災害復興支援委員会の前委員長・永井幸寿弁護士は後半戦で、同条項のはらむ「独裁性」に焦点をあて、危険性を論じた。
IWJは永井弁護士の意見陳述全編と質疑応答の前半をそれぞれ記事化している。
▲永井幸寿弁護士（日弁連災害復興支援委員会の前委員長）
自民党が改憲草案に明記する「緊急事態条項」は、内閣が法律と同等の効果をもつ「政令」を制定できるとしているが、永井弁護士はこれについて、「政令で規定できる対象に限定がなく、緊急事態と無関係な政令も制定できる」と指摘する。
「例えば熊本地震が緊急事態とされれば、熊本地震と無関係な事項について、法律と同一の効力がある政令が制定できるということ。だから刑事訴訟法の改正もできる、公職選挙法の改正もできる、あるいは、安保法制のようなものも制定できてしまう」
社民党の照屋寛徳議員は、共謀罪法案が本来無関係であるはずの「テロ対策」という名目で上程されたことに危機感を抱き、「東京五輪へのテロ攻撃の防止を理由に、非常事態条項を設けるべきとの意見もある」と懸念を表明した。
国民の不安につけ込むという意味では、「戦争」も利用されるおそれがある。
例えば現在（2017年4月13日）、北朝鮮をめぐる情勢が近年にないほど緊迫している。4月4日のシリア空爆に続いて、米国のトランプ政権は北朝鮮への圧力を強化。原子力空母カール・ビンソンや空母航空団、誘導ミサイル駆逐艦などを朝鮮半島近海に向かわせ、軍事的威嚇を強めている。
他方、米ジョンズ・ホプキンス大高等国際問題研究大学院の北朝鮮分析ウェブサイト「38ノース」で、アナリストらが衛星画像の分析によって、北朝鮮の核実験場で活動が確認されたと指摘。実験場の入り口で活動が続いているほか、主な管理エリアで動きがあり、指令センター近辺に人員がいるという。
北朝鮮、核実験場の準備万端のもよう―「大きな」出来事は街路開通（ブルームバーグ、2017年4月13日）
この緊迫した情勢を、1953年に停戦した朝鮮戦争以来、最大の危機とみる向きもあるが、こうした緊張の高まりや今後の展開が、安倍政権による憲法改正の口実、ひいては緊急事態条項の創設に悪用されはしないか、冷静に見極めなければならない。
4月13日、国家安全保障会議（NSC）4大臣会合を終えた菅義偉官房長官は「北朝鮮は化学兵器を生産できる複数の施設を維持し、すでに相当量の化学兵器を保有していると見られる」と述べ、安倍総理も同日の参院外交防衛委員会で、「北朝鮮はサリンを（ミサイルの）弾頭に着け、着弾させるという能力をすでに保有している可能性がある」との見方を示した。
米国はシリアがサリンなどの化学兵器を使用したことを理由に空爆を実施したとしている。安倍総理や菅官房長官が、今になって北朝鮮の化学兵器保有をことさら強調するのは、米国による軍事攻撃を正当化するための布石だとも受け取れる。
もし米国による先制攻撃で戦争が始まり、これが安保関連法の想定する「存立危機事態」と認定されれば、集団的自衛権を行使し、米艦防護や米国に発射されたミサイルの迎撃を、自衛隊が行うことになるかもしれない。存立危機事態にまで至らなくても、「重要影響事態」と判断されれば、日本の自衛隊は米軍の「後方支援」が可能となり、いずれにしても戦争に深く加担することになる。それはつまり、日本が追いつめられた北朝鮮のミサイルの標的となることをも意味する。
「テロは政策で回避できる。紛争が起きているときの中立性の維持や、紛争当事者のいずれの側にも立たないようにする、あるいは、紛争の平和的な解決のために、側面から解決するための話し合いの場を設けるために努力する、そういう形によって回避できる」
永井弁護士は憲法審査会でこうも指摘したが、戦争リスクにも同様のことが言えるのではないか。今こそ永井弁護士の警鐘を真摯に受け止めたい。
以下、憲法審査会における、永井弁護士の質疑応答部分（後編）を文字起こしし、一部リライトして掲載する。
共産・大平議員が核心をつく！「緊急事態条項の本質は憲法停止条項だ」！
大平喜信議員（以下、大平議員）「日本共産党の大平喜信です。参考人の皆様、貴重な御意見、ありがとうございました。質問させていただきます。
▲日本共産党・大平喜信議員
災害時における緊急事態が議論をされておりますが、自民党の改憲草案の同条項では、災害だけではなく、むしろ戦争や内乱が先に挙げられております（※）。そして、その本質は憲法原則である権力の分立と人権制限であり、まさに憲法停止条項だと私は考えております。
※自民党改憲草案第98条――内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの武力攻撃、内乱等による社会秩序の混乱、地震等による大規模な自然災害その他の法律で定める緊急事態において、特に必要があると認めるときは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、緊急事態の宣言を発することができる。
永井参考人は御著書の中で、この自民党改憲草案における緊急事態条項を、『政府の独裁を認める極めて危険な内容』と書かれておられますが、その理由を詳しくお聞かせください。あわせて、災害対処のために内閣に権限を集中させることが果たして有効な手段なのかについても御意見をうかがいます」
永井氏「自民党案は、内閣総理大臣は緊急事態に緊急事態の宣言を行う、そのとき、内閣は法律と同じ効力の政令を制定できる、内閣総理大臣は財政の処分ができる、予算が議決できる（※）というふうに定めています。
※自民党改憲草案第99条――緊急事態の宣言が発せられたときは、法律の定めるところにより、内閣は法律と同一の効力を有する政令を制定することができるほか、内閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分を行い、地方自治体の長に対して必要な指示をすることができる。
まず、目的についてなんですが、『緊急事態の要件は法律で定められる』としています。そうすると、最初に憲法に大規模災害の場合と規定していたとしても、後に、戦争とかテロとかストライキとかあるいは大規模なデモとか、どんどん挿入していくことが国会の過半数の議決によって可能なわけです。
それから、『措置の期間』、これについての制限がありません。このような特別なことに関して制限がないというのは大変危険であると考えます。
逆に、100日を基準に持続する（※）ことを予定しておりますが、参議院の緊急集会さえ請求できない場合にこれを実施するということは一応考えられますけれども、過去の参議院の緊急集会、2回ありましたが、最初は請求から5日目、2回目は請求から4日目に招集できています。100日というのは余りにも長過ぎるのではないかと思います。
※自民党改憲草案98条3項「内閣総理大臣は、前項の場合において不承認の議決があったとき、国会が緊急事態の宣言を解除すべき旨を議決したとき、又は事態の推移により当該宣言を継続する必要がないと認めるときは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、当該宣言を速やかに解除しなければならない。また、百日を超えて緊急事態の宣言を継続しようとするときは、百日を超えるごとに、事前に国会の承認を得なければならない」
それから、『内閣は法律と同一の効力、同等の効力を有する政令を制定できる』としていますが、これについて、『国会が機能しない場合』という限定がありません。国会が閉会とか、衆議院が解散して、なお臨時国会あるいは参議院の緊急集会が求められない場合という限定がないわけです。大日本帝国憲法の『緊急勅令』さえ、『議会閉会のとき』と限定したわけですが、国会会期中でも制定できるということになってしまいます。
そして、これは『事後に国会の承認を要する』としていますが、『承認が得られない場合に効力を失う』という規定がありません。『財政処分』についても同じです。大日本帝国憲法の緊急勅令さえ『事後に議会の承認が得られない場合は将来に向かって効力を失う』という規定がありました。要するに、政府の立法と予算議決に対して国会の統制がまったく及ばない、ということになります。
そして、政令で規定できる対象に限定がありません。すべての事項について政令が制定できて、緊急事態と無関係な政令も制定できるわけです。
例えば、熊本地震で緊急事態だといった場合、熊本地震と無関係な事項について、法律と同一の効力がある政令が制定できるということです。ですから、刑事訴訟法の改正もできる、公職選挙法の改正もできる、あるいは、前に出た安保法制のようなものも制定できてしまうということになるわけです。
これは、実質的には内閣に対して国会の立法権を全権委任する法律ではないかということで、私の方でそのようなことを書かせていただきました」
忘れてはならない過去の教訓！議員任期延長で「戦争を遂行するための挙国一致体制がつくられた」
大平議員「ありがとうございました。『国会議員の任期延長を憲法に明記すべきだ』という意見がありますが、私は、それは国民の選挙権の停止にほかならないと考えております。選挙権の停止により民意を問う機会を奪うことは、まさに国民主権の侵害ではないでしょうか。
その点で重大なのは、戦前、明治憲法では、先ほど来ありますが、衆議院の任期は法律で定められていたため、1941年に特例法により任期を延長することで、戦争を遂行するための挙国一致体制がつくられたことです。
この歴史の反省から、金森大臣は憲法制定議会において、国会議員の任期を自ら延ばすということははなはだ不適当であり、選挙によって、国会が国民と表裏一体化しているかどうか、現実にあらわされなければならぬと、国会が国民の代表として存在することの重要性を強調しています。だからこそ、国民主権が確立した戦後の日本では、いっときの権力者の思惑で簡単に任期が動かせないよう、憲法に明記したのだと思います。
この選挙権の停止と憲法の制定過程に関する御見解をおうかがいいたします」
永井氏「学者ではございませんので、あまり詳しいことはちょっと理解しておりませんが、まず、任期の延長が国民の選挙に関する権限を奪うのではないか、それはおっしゃるとおりであるというふうに考えております。
そして、本来予定されたときに選挙を行うということで、国民の方もそれに関して情報を集めている、そして議員の方もそれに対する情報を提供しているわけです。そのようなことに関して、任期の延長があるということは、それに反するものであります。
また、被災地についての、被災地域の住民の意思を反映するために任期延長すべきだという議論がありますが、被災地域の住民の意思を反映するのであれば、災害が発生した後の議員を選出すべきであって、その前の議員の任期を延長することは、これはおかしなことであるというふうに考えております。
それからまた、戦前のことなんですが、確かに任期が延長されたということがございました。これに関しては、簡単に言えば、『このような国の緊急事態において選挙などで相争うような状態はすべきではない』ということで、『国全体がその緊急事態に向けて一致して活動すべきだ』という趣旨からこれは延長されたものでございます。
これに関しては、この結果、どのようなことになったのか。緊急事態が遂行される、そして戦時体制になるということについて、この任期の延長が大きく寄与したことでありますので、私は、この過去の教訓からしても、そのような任期の延長ということは大変危険であるというふうに考えております。
大平議員「ありがとうございます。諸外国で、自然災害時に国に権限を集中させたり、あるいは議会の任期を延長するといった憲法の規定があるのかどうか、教えてください」
永井氏「比較するのであれば、主要4ヶ国…アメリカ、ドイツ、イギリス、フランス、そういうのを比較することが大事だと思うんですが、ドイツ、フランス、イギリス、アメリカを見ると、災害の国家緊急権を憲法で定めるのはドイツだけです。あとは法律で定めています。日本も法律で定めています。
ドイツの基本法です。それは、35条2項で、被災州の他の州に対する支援要請、それから基本法35条3項の広域の災害のときの規定ですね。あと、11条2項に移動の自由の制限が規定されています。憲法で定めているといっても、どれほどすごいことかというと、たったこれだけしか定めていないんです。あとは州に権限を委ねている。
今言ったドイツのこの制度、日本のように、先ほど申し上げたように、内閣に一時的な罰則つきの政令制定権が発生するとか、あるいは人権の強度の制限があるとか、そんな規定はないわけなんですね。ドイツのこの制度に関しては、相互支援規定であって、日本ではすでに災害対策基本法や自衛隊法や警察法、災害救助法などで実現されております。
州が主体になる、そして、それに対しては、国が場合によっては補完するというのは、先ほど私が申し上げたとおりなんですね。要するに、被災地域の自治体が第一次的な権限を持って、それを国が後方支援するという形になるわけなんです。
日本の場合も、第一次的な権限は市町村が持つ、その後方支援を都道府県が行う、さらにその後方支援を国が行うという構造になっています。しかし、市町村が機能しなくなったら、そのときは都道府県がそれを代行するという規定があります。さらに、市町村が機能しない、都道府県も機能しない、そして、避難者が広域に及んだときは、国がこれに関して代行を行うという規定もあります。ですから、構造としては、同じ発想をしているんですね。
ほかの、フランス、イギリス、アメリカの法律の制度を見ても、第一次的な権限は市町村が持つんだ、国はこれを補完するという傾向は変わりません」
「緊急事態条項がないから立法府が動けない」？維新・足立議員の主張に永井弁護士、「災害対策をするには現場が一番重要」と反論！
足立康史議員「日本維新の会の足立康史でございます。参考人の先生方、今日はありがとうございます。
▲日本維新の会・足立康史議員
私たち日本維新の会は、本日のテーマである緊急事態条項等について、立場を明確にまだ決めておりません。一方、すでに憲法改正草案については公表しておりまして、その中で、今も話題になりました国と地方の関係、道州制等の統治機構改革について、詳細な、具体的な提案をさせていただいています。また、憲法裁判所についても三本柱の一つとして提示をさせていただいております。こうした立場から、今日は質問をさせていただきたいと思います。
まず、永井参考人にうかがいますが、永井参考人は先ほど、災害対策については、準備していないことはできないんだと。これはまさに御見識である、こう思いますが、なぜ準備ができていないのか。
今、いろいろな法律がすでにあるという御指摘もいただきましたが、実際、弾力的運用の通知が1000通流れて溢れ返った（※）、そういう大震災の経験を踏まえて、やはり国会がやるべきことがまだまだあるんだ、こういう御指摘であったと思いますが、一方でなぜ、それが今の国会にできていないのかといえば、それは、憲法に緊急事態に関する規定がないから、違憲を恐れて抑制的になっているからではないかという指摘が、あり得るかどうかわかりません、私は、永井参考人の意見に対してはそういう意見を持ちました。
国会というのはなかなか難しいところで、先般の平和安全法制を見ても、憲法適合性をめぐってあれだけの大混乱になる今の国会において、永井参考人がおっしゃるような十分な準備が、今の憲法のまま、できるのかどうか。どうお考えでしょうか」
永井氏「まず、自治体レベルでなぜなかなか準備ができていないのか。これは、先ほど申し上げたとおり、いつ起こるかわからない災害のために時間と労力、お金を費やすよりは、やはり目の前にある課題、それに対して対処するということが優先されてしまうからということなんですね。
特に、職員の数、今はどんどん減らされています。そして、自治体も統合されてしまっているということで、なかなかそこに手が回らないということになります。
そうすると、1000通の通知がきたとき、災害が起きたとき1000通の通知がきて、それは弾力的な運用で、これは間違いなく省庁は善意でやっているんですが、大変なことになるわけですね。そうすると、それに関して整理して、災害のときに直ちに使えるようにするのはどこかといえば、これは立法府の仕事であるということになるわけです。
先ほどから申し上げているとおり、『緊急事態条項がないから立法府が動けない』というよりは、災害対策をするにはどうすればいいのか、それは、現場が一番重要であるということです。そして、現地に行って被災者の話を聞いて、現地を見て、どのような課題があるか、それについて検討して、そしてその対策を立てる、それが一番大事なことなんです。
それをぜひやっていただきたい。やっていないとは言いません。でも、立法府にはぜひそれをやっていただきたいんです。そうすれば、どんどん変わってきます」
「テロ」は国家緊急権が発動される非常事態にあたらない！緊急事態条項創設よりもテロリスク回避の政策を！
照屋寛徳議員（以下、照屋議員）「社会民主党の照屋寛徳です。永井参考人にお聞きをします。これまでの質問と多少重複するかもしれませんが、具体的な事例に絞ってお答えをお願いします。
▲社会民主党・照屋寛徳議員
衆議院の解散後、総選挙直前に大規模災害が発生した場合、あるいは衆参ダブル選挙直前に大規模災害があった場合、さらには衆議院議員の任期満了による選挙直前に大規模災害が発生した場合などにおいて、憲法改正の上、任期の特例を定める緊急事態条項を設けることは必要なんでしょうか？」
永井氏「不要であると考えます。もともと、本来、衆議院と参議院によって法律と予算は審議、議決されるわけですが、今おっしゃったように、衆議院が解散されたときはどうなるか。これは、憲法上の明文で、参議院の緊急集会があります。
それから、おっしゃりませんでしたけれども、参議院の通常選挙の直前に大規模災害があったとしても、この場合は、衆議院があるし、参議院は非改選議員2分の1がおります。国会の定足数は3分の1ですので、衆議院、参議院、両方が存在します。
それから、衆議院と参議院のダブル選挙の場合、これは参議院の任期満了のときに衆議院を解散して衆参同日選挙をする場合ですが、この場合は、衆議院が存在しませんが、参議院があり、非改選議員2分の1がいます。ですから、参議院の緊急集会を求めることができます。
衆議院の任期満了のときですが、先ほど申し上げたとおり、憲法の明文では、『衆議院解散』のときに参議院の緊急集会を求められるとありますけれども、もちろん解釈によって、『衆議院の任期満了』のときも参議院の緊急集会を求めることができるというふうに考えられます。ですから、この場合も審議、議決が可能であるというふうに考えますので、憲法上対処することはできるというふうに考えております」
照屋議員「社民党は、我が国において国家緊急権としての非常事態条項を憲法に盛り込む必要性はなく、そのための改憲には反対の立場であります。
さて、もう一点、永井参考人にお聞きをしますが、過去3度にわたって国会で廃案になった『共謀罪』が、『テロ等準備罪』と名称変更の上、閣議決定されました。最近、2020年東京オリンピック・パラリンピックへのテロ攻撃の防止を理由に、改憲の上、非常事態条項を設けるべきとの意見がありますが、テロは国家緊急権が発動される非常事態にあたりますでしょうか？」
※共謀罪法案は4月6日に衆議院本会議で審議入りした。14日には衆院法務委員会で提案理由説明が行われ、委員会で審議入りする見通し。
永井氏「通常の国家緊急権の定義の場合、国家緊急権とは、平常時の統治機構をもってしては対処できない非常事態に適用するという言い方をします。平常時の統治機構というのは何でしょう。それは、国民主権のもとで三権が動くことです。国民が国会議員を選出して、国会が法律をつくって、内閣がその法律を執行して、裁判所がその法律で判決をすることです。
テロは単なる犯罪であり、平常時の統治機構は通常は機能しております。例えば、アメリカで9.11がありましたけれども、あれは平常時の統治機構は機能しています。フランスでもテロがありましたが、平常時の統治機構は機能しております。
テロの場合に国家緊急権を認めるべきかどうかという意見がありますが、私は反対です。
まず、憲法政策なんですが、テロというのは、自然災害と異なって、必ず起きることではありません。これは政策によって回避することができるものだと考えています。紛争が起きているときの中立性の維持とか、紛争当事者のいずれの側にも立たないようにするとか、あるいは、紛争の平和的な解決のために、側面から解決するための話し合いの場を設けるために努力するとか、そういう形によって回避できると考えます。
それから、2つ目の理由は、日本国憲法の趣旨です。先ほど言いましたけれども、濫用の危険から国家緊急権は憲法に規定しないが、平常時の対処については法律によって準備しておく。テロに関しては、現時点で見る限り十分な対処がなされていると考えます。
それから3つ目なんですが、テロも災害と同じように、準備していないことはできないんですね。テロに関しては、入国させない、それから拠点を国内につくらせない、そしてテロを起こさせないという原則に基づいて我が国は政策を行っています。
入国させないということに関しては、危険な人物や武器を入れない、そういうようなことで、これに関しては、情報交換をほかの国と十分行うようなこと、これが重要であります。あるいは、入管法によって制限する、あるいは資金を与えない。
ですから、このような場合、テロに関しても国家緊急権の制定は必要ないというふうに考えております」
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