「災害対策でもっとも重要なのは、現場です。目の前にいる個々の被災者を救済するにはどうすればいいのか、それがすべての出発点です。国家にどのような権力を持たせるかが出発点ではありません」――。
2017年3月23日に衆院で憲法審査会が開催された。自民党は、「災害対策」を名目に「緊急事態条項」を憲法改正の入り口に位置づけており、この日もテーマのひとつとして同条項について議論がなされた。
▲日弁連災害復興支援委員会・前委員長の永井幸寿弁護士
この日参考人として招かれた日弁連災害復興支援委員会・前委員長の永井幸寿弁護士は、「災害関連法は完備済みである」と強調。災害時は中央政府よりも被災地の現場を知る自治体に権限を集中すべきであると指摘し、「災害をダシにして憲法を変えてはいけない」と訴えた。永井弁護士の意見陳述はIWJが全文文字起こししたうえで、記事にまとめている。
また、永井弁護士にはIWJ代表・岩上安身がすでに2年前の時点で単独インタビューを行い、「緊急事態条項」が内閣などの権力を無制限に増長させる危険性について詳細にうかがっている。
永井弁護士は意見陳述後、憲法審査会に所属する各会派の委員との質疑応答に応じた。
元防衛大臣の自民党・中谷元（げん）議員は、「国民の生命財産の保護は、平時のみならず緊急時においても国家の重要な役割だ」と述べ、「しかし、憲法に国家の緊急権の規定がないために、国が住民に直接指示、命令する権限がない」として緊急事態条項の必要性を強調した。
これに対し、永井弁護士は実例をもって反論する。
「熊本地震では4月14日に前震があった。当時、安倍総理は河野（太郎）防災担当大臣に対し、屋外に避難している人たちを屋内に避難させるように指示したが、益城町の体育館の副館長が『危険だ』として応じなかった。そして2日後の4月16日に本震がきて、体育館の天井は落ちた。あのとき、（総理の指示に従って）もし体育館に入っていれば、多数の方が亡くなったのは確実だ」
また、公明党の斉藤鉄夫議員から、「緊急事態における内閣総理大臣への権限集中や国民の権利の制限を憲法典に明記する必要はなく、明記すれば、かえって濫用のおそれもあるのではないか」といった懸念が表明されるなど、盛んな議論が行われた。
以下、憲法審査会における、永井弁護士の質疑応答部分（前編）を文字起こしし、一部リライトして掲載する。
「類推適用は憲法の権力を弱めることになる」〜自民・中谷元議員の指摘に永井弁護士が「中谷委員の危惧されるようなことにはならない」と反論
中谷元議員（以下、中谷議員）「自由民主党の中谷元であります。参考人の皆様には、大変貴重な御意見をお述べいただきまして、まことにありがとうございます。まず、緊急事態における国会議員の任期の延長に関して、永井参考人におうかがいをいたします。
▲自民党・中谷元・前防衛相
永井参考人は、『緊急事態には参議院の緊急集会があって、衆議院解散中や任期満了の際も類推適用をして開くことができる（※）』という御意見でありますが、人権規範については別として、政治のルールを定めた統治機構の分野におけるこの憲法の規範について軽々に類推適用を認めるということは、憲法の権力、統制力、これを著しく弱めることになってしまい、危険なことになるのではないでしょうか。
※憲法54条2項「参議院の緊急集会」は、衆議院が「解散」された時で、国に緊急の必要があるときに、内閣は、参議院の緊急集会を求めることができると定めているが、「任期満了」については言及していない。永井弁護士はこの日の意見陳述で、「任期満了の場合も、衆議院議員がいなくなるという事態は、解散と同じ。したがって、同一事項については、同じ扱いをすべきなので、この場合も『緊急集会』の規定を適用すべきものと考えます」という憲法の解釈を論じていた。
日本国憲法第54条2項――衆議院が解散されたときは、参議院は、同時に閉会となる。但し、内閣は、国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる。
緊急集会の正当性について疑義を残して、その立法に基づいてされた行政処分が不安定なものとなるために、仮に任期満了の際も参議院の緊急集会で対応すべきとするならば、これは憲法改正によって議員任期延長また選挙の延期ができるように明記をするというのが筋ではないでしょうか。
そして、任期満了の際の参議院の緊急集会を憲法が想定していないということは佐藤幸治教授の『日本国憲法論』にも書かれておりますが、この点での御所見を伺いたいと思います。
また、御著書（※）で、参議院の緊急集会が任期満了で欠員のときも適用できるとする意見は複数の有力な憲法学者の御意見でもあると紹介されておりますが、どなたが唱えておられるのか教えていただきたいと思います。
次に、地方で対応するから国家緊急権は要らないということでありますが、やはり、国民の生命財産の保護は、平時のみならず緊急時においても国家の重要な役割でありまして、確かに都道府県には従事命令、保管命令があり、市町村には瓦礫の撤去などの強制権もあります。しかし、憲法に国家の緊急権の規定がないために、国が住民に直接指示、命令する権限が今の法律上ございません。
大規模災害の際に、役場が消滅をしたり担当者が死亡するなど県庁や市町村が機能できないときや、甚大な被害で地方では対応できない場合、国家として緊急に対処する権限、手続を規定して、国家が存在をし、また、国会が政府の緊急権濫用を防止する機能として憲法に緊急事態条項を明記するというのは必要があり、その際、国会の議決、承認などの機能は維持していかなければならないと考えますが、お尋ねします。
今の憲法でも、緊急事態に国が直接、瓦礫の処理、従事命令、収用などの行為を行うことができるというお考えでしょうか？
また、現在、国民保護法では、武力攻撃事態において、住民の要請は全て協力を求めるという形でしか規定をされておりませんが、地方にも求めるとしか書かれておりません。憲法上、国が住民に直接指示、命令するように規定することができるかどうか、この点についておうかがいをいたします」
※国民保護法（武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律）――第4条「国民は、この法律の規定により国民の保護のための措置の実施に関し協力を要請されたときは、必要な協力をするよう努めるものとする」
永井幸寿弁護士（以下、永井氏）「御質問いただき、ありがとうございます。
まず最初の、衆議院議員の任期満了のときに参議院の緊急集会の規定が適用できるかどうかという御質問でございます。
これについては、先ほど申し上げたとおり、参議院の緊急集会は、衆議院が解散されて議員がいなくなった場合、参議院に国会を代替させるという制度でありまして、この衆議院が解散され議員がいなくなるという状態は任期満了の場合にも同じ事態であるということで、同一事項については同じ扱いをするということであります。これは、もちろん解釈という言い方もされております。北海道大学の名誉教授であり上智大学の名誉教授である高見勝利教授の御説でございます。
これについて、国会が機能しないときに参議院によってそれを一時的に代替させるということによって、大きな人権侵害の危険があるということでもございませんので、中谷委員の危惧されるようなことにはならないというふうに考えております。
複数の憲法学者が申し上げた、と本には書きました。これは事実でありまして、ある大学の名誉教授お二人と、ある大学の教授が意見を述べてくださったのですが、その方々は、まだ論文にしておりませんので名前を出すことは控えてほしいということだったので、著書ではあのような書き方になっております。
以上でございます」
現場を知らない素人が口を出す危うさ！熊本大地震で安倍総理の屋内待機指示を実行していたら「多数の方が亡くなったのは確実」！
中谷議員「参議院の緊急集会について、議員がいなくなるということで、衆議院の解散中から特別会が召集されるまで、これは約70日間を想定した制度でありますが、しかし、東日本大震災のときは、被災地では約8カ月、250日の長期の間、地方選挙が執行できませんでした。そうなりますと、国政選挙ができないということで、被災地のことを知る被災地選出議員が欠いた状態で、本当に適切な立法や行政監視を行うことができるのであろうかどうか。
そして、『繰り延べ投票』という手段もありますけれども、しかし、これでは多くの議席が確定しないまま、特に比例区でありますが、一部の国会議員のみで国会を構成することになってしまいまして、比例代表のみで議員を出している少数政党ほど、この影響は大きく受けるのではないか。国政選挙同時実施の原則、こういうものがなくなってしまうわけで、こうして公平な国政の判断ができないのではないか。
それから、参議院の任期が切れている場合は、総員の242名の3分の1である81名、これが出席できなければ集会ができません。同日選挙が実施できなかった場合は、参議院議員が半分の121名しかいない状態で、しかも暫定的な措置が何ヶ月も運営をされるということで、やはり国会議員が全国民の代表であるという観点からいきますと、民主的コントロールを欠いてしまい、そして、国民主権の機能、これが果たせないというふうに考えます。
したがいまして、国会の任期延長はしっかり手当てしておくべきだと考えますが、これはいかがでしょうか」
永井氏「先ほどの御質問でまだ答えておらなかったところがあります。まず、市町村に第一義的な権限を持たせるべきかどうかということなんですが、先ほど言いましたように、市町村に関する問題、災害のときは、県レベルでもない、市町村レベルでもない、もっと狭い地域でのニーズが必要になります。
そういうとき、例えば、地域の地形はどのような状態なのか、あるいは高齢化率は何％か、コミュニティーの状態はどうなっているのか、産業は何か、そのようなことに基づいて対応しなければいけないんですね。それも、なるべく迅速に、最も柔軟な方法で。これができるのは、情報が入ってきてそれがわかるのは、やはり被災者に一番近い市町村なんです。国ではないんです。ですから、市町村に権限を持たせるべきだということです。
熊本地震のとき、4月14日に前震がありました。そのとき、内閣総理大臣は河野大臣に対して、屋外に避難している人たちに対して屋内に避難するように指示をされました。しかし、そのとき、益城町の体育館の副館長が、これは危険だというので対応しませんでした。
そうしたら、2日後の4月16日に本震が起きて、天井が本当に落ちたんです。あのとき、もしあそこに入っていれば多数の方が亡くなったのは確実です。
▲熊本地震で半壊した熊本県南阿蘇の民家（2016年4月22日、IWJ記者撮影）
国が行うべきことは、そういうことではなくて、被災地からの要請があったときに、例えば物資を送るとか、あるいは被災地の自治体の長に広い裁量権を認める、予算などを使えるようにするということであります。
それから、2番目。『参議院の緊急集会』ということで、それで対処するということになると、一部の地域の住民の意向だけではないのかということをおっしゃいました。しかし、先ほども言いましたけれども、災害対策というのは、準備していないことはできないということでありまして、平常時からその対処はしておかなければいけないわけなんです。
例えば、今回の東日本大震災の後、災害対策基本法が改正されて、例えば被災者台帳といって、今まで自治体ごとにばらばらに対処していたものを、被災者を単位にした台帳がつくられました。これによって、被災者に対する支援というのが一本化されるという形になったわけです。これが、災害対策基本法が改正されるのには3年7ヶ月かかっているんですね。
やはり法律の制定に関しては、冷静な分析とそして合理的な判断が必要であり、これには時間がかかるということです。大体、以上でございます」
「解散権の制約」は必要？ 「災害時は被災者支援活動に最も勢力を使うべき場面で、衆院解散は不適切」と永井弁護士
奥野総一郎議員（以下、奥野議員）「会長、発言させていただきます。民進党の奥野総一郎でございます。今日は参考人の先生方、貴重な御意見、本当にありがとうございます。
▲民進党・奥野総一郎議員
まず最初に、解散権の制約についてうかがっていきたいと思うんですけれども、木村（草太）参考人の方からは、七条解散（※）を認める立場からも解散権に一定の制約を認めるというのが多くの学説、日本の学界においては多数だというようなお話だったと思います。
※七条解散――日本国憲法第7条を根拠として、内閣総理大臣が解散権を行使した衆議院解散のこと。この日、参考人として意見陳述した憲法学者の木村草太氏は、「党利党略での解散を抑制するために、解散権には何らかの制限をかけていくことが合理的」との持論を展開した。
そこで、うかがいたいんですが、『解散権の制約』、これは必要でしょうか。法律上の措置、憲法上の措置、それぞれあると思いますが、制度として設けるべきだと思われますか」
永井氏「災害時の解散権の制約についてですが、まず、政府の方から行うことに関して言えば、災害時というのは被災者支援活動に最も勢力を使うべき場面であり、予算とか人員など、それに集中しなければいけない場面です。そのようなときに、選挙の方に予算あるいは人員を集中してしまう解散を行うことが適切なことなのかどうかということを考えると、通常は不適切と考えられますので、このような解散は自制するだろうということが考えられます。
そして、万が一、解散権を行使してしまったような場合は、参議院の緊急集会がありますし、あるいは、そのような政権に関しては、選挙の過程で、主権者である国民の意思による解散権の行使の適否についての判断がなされるものと考えます。
また、国会の方から内閣の不信任決議案を出すという形によって結果として内閣が衆議院を解散するような場合になった場合、このような場合にも、国会のそのような決議に関する適否は、最終的には国民の判断によって行われるものと考えます。
以上です」
衆議院議員の選挙は「憲法問題」ではなく「法律問題」〜改憲による任期延長には「反対」
奥野議員「この議論の中で一番議論になっているのは、スポットライトが当たっているのは、国会議員の任期の特例延長であります。これが皆さんにすとんとくる、納得されやすいのは、東日本大震災のときに県会議員の任期を延長した、こういう事例があるからですね。
先ほど来、議論になっていますけれども、もちろん、緊急集会を開けば国会の意思決定はできるわけでありますけれども、しかし、被災地の当事者である議員がいなくて議論ができるのか。
もちろん、法律で定めておけばそうなんですが、ただ、予算の措置とかもありますし、できれば当事者である地域の議員が国会に出て議論した方がいいんじゃないか、国民主権の、あるいは地域の代表としての観点からもいいんじゃないか、こういうことだと思うんです。
こうした観点から、議員の任期の特例的延長、長期にわたる場合、長期間選挙が行い得ないような場合に限定しますが、選挙が行われるまでの間の特例的延長を認めるべきかどうか、これについて参考人からうかがって終わりにしたいと思います」
永井氏「先ほど最初に申し上げたとおり、衆議院議員の任期も参議院議員の任期も憲法で定められております。ですから、特例延長ということは憲法を改正して任期を延ばすことであろうと思いますが、それに私は反対です。
先ほど申し上げたとおり、災害関連法規というのは平常時から準備しておくべきものであり、災害が発生した後に対処すべきものではないと考えます。それからまた、法規の制定に関しては冷静な分析、それから合理的な判断が必要であり、時間がかかるものであります。
そしてまた、早期に衆議院議員の選挙をやりたいというニーズに応えるのであれば、これは『選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定める』（憲法47条）ということで、憲法47条では憲法問題ではなく法律問題であるというふうに定めております。したがって、憲法ではなく法律で対処すべきであると考えます。以上です」
「非常」という言葉が入ると「どんな精緻な憲法も破壊されてしまう」〜敗戦直後議論された「緊急事態条項が要らない4つの理由」
斉藤鉄夫議員「公明党の斉藤鉄夫でございます。今日は、参考人の先生方、ありがとうございます。緊急事態における権限集中、人権制限等についておうかがいします。
▲公明党・斉藤鉄夫議員
『緊急事態条項を設ける』との議論には、以上のような大災害により国会議員の選挙を行うことができない場合にどうするのかという点のほかに、内閣総理大臣への権限集中や国民の権利の制限の根拠を規定すべきだとの意見があります。
しかし、国会議員の任期や解散に伴う総選挙の期日が憲法に数字で明記されており、その特例を定めるには憲法改正によるほかないと思われるのとは異なり、現行憲法のもとで必要な危機管理法制はすでに相当程度整備されており、さらに必要であれば、法改正による対応が可能であると考えます。
緊急事態における内閣総理大臣への権限集中や国民の権利の制限を憲法典に明記する必要はなく、明記すれば、かえって濫用のおそれもあるのではないかと考えますが、この点、永井参考人に御所見をおうかがいいたします」
永井氏「おっしゃるとおり、大変危険なものだと考えます。昭和21年7月15日の帝国憲法改正案委員会の中での金森（徳次郎）国務大臣の答弁、その中で、『緊急事態条項を設けない』ということの趣旨が明確に言われております。
4つありますね。
ひとつ目は、『民主主義』である。民主主義を徹底させて国民の権利を十分擁護するためには、非常事態の政府の一存で行う措置は極力防止しなければいけない。
二番目が、『立憲主義』です。非常という言葉を口実にして政府の自由判断を大幅に残しておくと、『どんな精緻な憲法も破壊されてしまう』と、明確に破壊という言葉を使っています。
そして三番目は、『憲法上の制度』です。特殊な事態があれば、臨時国会を召集する、あるいは参議院の緊急集会を招集する。
四番目が、先ほどから私が申し上げております、『法律などによる準備』です。特殊な事態に関しては、平常時から法律などの制定によって、濫用されない形で準備しておくんだ、こういうふうに述べております。
ですから、この趣旨は、いつの時代でも当然適用されるべきものであるというふうに考えます。
先ほど松浦参考人がおっしゃっていたこと（※）なんですが、想定外の事態が起きたときにどうするんだということなんですね。
※この日の憲法審査会に参考人として招かれた防衛大・松浦一夫教授は、「大災害や他国の武力攻撃などに見舞われた場合は、どうしても想定外の事態は生じ得る」と指摘し、「自民党改憲案の緊急事態条項は独裁条項であると批判されるが、真に独裁をもくろむ権力者が政権にある場合には、現行憲法のもとでも、緊急事態対応を大義名分として権力の独裁的濫用の可能性は考えられる。むしろ、緊急事態条項を導入し、緊急事態宣言のもとでは、従来の国会両院の機能を維持するため衆議院の解散を禁じ、議員任期を延長して国会が政府を監視する方がよほど安全ではないのか」と開陳した。
▲防衛大学・松浦一夫教授
『想定外の事態』といって制度を設けたときに、想定外の事態のためにその先に制度を設けるとすると、これは想定内になるんですね。だから、さらにその先に、想定外を考えて、ここに制度を設ける、そうすると、これも想定内になるんです。そうすると、さらに設けなきゃいけない。
このような形で、結局は、想定外の事態とすると、権限がどんどん強くなっていってしまうわけです。そこが危険である、だから、そのようなことはもとから設けないんだ、そして、それに関しては事前に法律によって対処しておくんだというのが憲法のスタンスであるというふうに考えます」
（後編へ続く）
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