「スーパーマン」になりたがる内閣の下心〜安倍政権が「無邪気」に導入を目論む「緊急事態条項」はワイマール憲法を形骸化した「全権委任法」!憲法学者・石川裕一郎聖学院大学教授講演 2016.1.24

記事公開日:2016.2.3取材地: テキスト動画
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(IWJテキストスタッフ・富田充 記事構成・原佑介)

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特集緊急事態条項

菅官房長官は2016年4月15日の記者会見で、熊本地震に関連し緊急事態条項を「極めて重い課題」と発言。

※3月3日テキストを更新しました!

 安倍政権が憲法改正の突破口に位置づける「緊急事態条項」。

 同条項が現行憲法に盛り込まれていないのは、内閣に強大権力を握らせる明治憲法に対する反省からであり、安倍総理が同条項の新設理由に挙げる「災害対応」は、これまでの法制で十分対応可能である――。

 憲法学者で聖学院大学教授の石川裕一郎氏は2016年1月24日、東京都練馬区の生涯学習センターで開かれた学習会「改憲の目玉・国家緊急権って何だ?」で緊急事態条項の不必要性を説いた。

 石川氏は、自身を含む憲法学者やその他の法律関係者の多くは、「現行憲法に『緊急事態条項』を加える必要はない。同条項の新設は、日本国民にとってむしろ有害である」との認識で一致しているに違いない、と力を込めて語った。

 「(緊急事態条項が発動されると)国会の議論を経ずに、法律と同等のものを、時の内閣がつくることができる。これが非常に怖い」と述べ、ワイマール憲法を骨抜き状態にした、ナチスドイツ時代の「全権委任法」が重なると断じた。

 石川氏は、「緊急事態では、司法権が独自に判断を下さざるを得ない、きわめて難しいケースが登場する。日本の政治家や裁判官に、果たしてそこまでの覚悟はあるのか」とも問いかけた。緊急事態条項に関しては、司法による政治コントロールが不可欠であり、そうなれば、さまざまな閣議決定をめぐる憲法適合性の判断も、最高裁判所が担うようになる、との指摘だ。

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議論の末に「外された」緊急事態条項〜内閣への「権力集中」を嫌った戦後の日本

 安倍総理は、「憲法改正は、自民党が1955年の結党以来、『党是』に掲げてきたテーマである」としきりに訴える。

▲「緊急事態条項」に警鐘を鳴らす憲法学者で聖学院大学教授の石川裕一郎氏

 石川氏は、2012年4月に自民党が発表した「日本国憲法改正草案」を読めば、自民が今、どういう改憲を目論んでいるかがわかるとした上で、1月1日付の毎日新聞が、安倍政権は緊急事態条項の新設で、改憲の先鞭をつける方針を固めたと報じていると紹介した。

 記事では、「特に衆院選が災害と重なった場合、国会に議員の空白が生じるため、特例で任期延長を認める必要があると判断した」と書かれており、石川氏は、「自民党改憲草案で当該するのは、『緊急事態の宣言が効力を有する期間は、衆院は解散されない』としている、99条の第4項だ」とした。

【自民党改憲草案99条の第4項】
緊急事態の宣言が発せられた場合においては、法律の定めるところにより、その宣言が効力を有する期間、衆議院は解散されないものとし、両議院の議員の任期及びその選挙期日の特例を設けることができる。

 「緊急事態条項」というその言葉のトーンからして、一般市民は、「同条項が備わっていない今の憲法には欠陥がある」と解釈してしまいがちだ、と石川氏は懸念する。「仮に、欠陥があるとすれば、現行憲法がつくられる際、当時の帝国議会の議員らは、この欠陥に気づかなかったことになる」と指摘し、次のように続けた。

 「緊急勅令や戒厳大権をはじめとする緊急事態条項を豊富に備えた、(政権が強大な権力を握る点で人権尊重の理念に反する)明治憲法への反省から、(当時の帝国議会の議員たちは)緊急事態条項を現行憲法に盛り込まなかったのだ。当時の議員らは、盛り込むことの必要性の有無については議論している」

緊急事態認定の「定義」が曖昧「いくらでも98条1項が発動できてしまう」

 石川氏が強調するのは、現行憲法の54条にある「参院の緊急集会」という制度だ。これは、衆院の政治空白期間を参院が埋めるものである。

 「参院は衆院とは違い、解散がない。任期は6年だが3年ごとに半数改選が行われる。つまり、参院に関しては『(安倍総理が指摘する)空白期間』は生まれない」

▲石川氏「戦後70年間、緊急事態条項がなくて困る事態は、日本には一度も生じていない」

 石川氏は、帝国議会は「臨時国会の召集(現行憲法53条)」と「参院の緊急集会」の2つを活用すれば、大概の緊急事態に対応できると踏んでいた、と強調する。事実、1946年7月2日の衆院憲法改正委員会で、金森徳次郎国務大臣は、「緊急事態条項は国民の意志を、ある期間無視できる制度で、政権にとっては便利だが、なくてすむならない方がいい」との趣旨の発言をしている。

 石川氏は、「戦後70年間、緊急事態条項がなくて困る事態は、日本には一度も生じておらず、『参院の緊急集会』が使われたことは一度もない。『これから先、何が起こるかわからない』という視点よりも、過去の経験則を大切にすべきだ」と力を込めた。

 そして、自民党草案の「98条1項」の緊急事態認定の定義が曖昧だ、と懸念を表明。その条文では、1. 外部からの武力攻撃、2. 内乱などによる社会秩序の混乱、3. 地震などによる大規模な自然災害──の3つが示されているが、これらに加え、「その他」というくくりがある。石川氏は「(1〜3に)限定しているわけではなく、法律で定めるケースをほかにつくれば、いくらでも98条1項が発動できてしまう」と指摘した。

【自民党改憲草案98条の第1項】
内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの武力攻撃、内乱等による社会秩序の混乱、地震等による大規模な自然災害その他の法律で定める緊急事態において、特に必要があると認めるときは、法律の定めるところにより、閣議にかけて、緊急事態の宣言を発することができる。

「内乱など」と含みをもたせた緊急事態宣言の広範な適用範囲

 草案の98条1項が、「内乱」ではなく「内乱など」と他に含みを持たせている点にも石川氏は着目する。

 ドイツの同様の条項では「ストライキは外す」と明記されている点を強調しつつ、「仮に、政府・与党が草案通りの改憲案を提出すれば、国会で98条1項についても審議されることになり、『ストライキは外す』といった総理の言質をとることになる可能性は十分あるが、現時点では『緊急事態認定の定義が漠然としている』と言わざるを得ない」と指摘した。

 98条には、「閣議にかけて」との言葉が繰り返し登場する。この文言は、素人が一瞥すると、「閣議決定」のことを指すように思われるが、そうではないのだという。

 「これは『閣議決定』を意味していないため、総理の専断に陥る恐れがある。自民党は『今、北朝鮮から数十秒後にミサイルが飛んできた場合、どうするか』といった、映画に登場するワンシーンのような状況を想定している」

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 石川氏はさらに、「緊急事態を宣言・継続する場合は、参院の存在が非常に軽視されていることに対し、宣言を解除する場合は、衆参に優劣がない。要するに、宣言はしやすいが、解除はそうではない内容なのだ──このあたりも大いに気になる」とも話した。

 石川氏は、緊急事態条項の議論で批判の矛先が集中するのは99条だとし、「(1月19日の参院予算員会で)社民党の福島みずほ議員から(99条の内容について)『これでは、ナチスドイツの国家授権法(全権委任法)と変わらない』と、ぶつけられた安倍総理が猛反発したことは印象的だった」と言及。99条1項で「内閣は法律と同一の効力を持つ政令を制定できる」としていることを強調した。

【自民党改憲草案99条の第1項】
緊急事態の宣言が発せられたときは、法律の定めるところにより、内閣は法律と同一の効力を有する政令を制定することができるほか、内閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分を行い、地方自治体の長に対して必要な指示をすることができる。

 「国会の議論を経ずに、法律と同等のものを、時の内閣がつくることができる部分が(乱用されると)非常に怖い。今ある法律の中から、似たものを探すと『災害対策基本法』が目に留まり、これも、きわめて緊急を要する場合は、内閣が緊急の政令をつくることができる内容だが、生活必需品の配給など対象をかなり限定しているのに加え、政令を法律と同等には扱っていない」

緊急事態条項は「トランプのジョーカー」自然災害への対応は「現行法制」で十分可能!

 石川氏は、99条1項を「トランプのジョーカーのようなもの」と評する。「(社民・福島議員が参院予算委員会で持ち出した)ナチスドイツの(ヒトラー総理に無制限の立法権を与えた)全権委任法は『ジョーカー』に近いものだった。ワイマール憲法を形骸化、つまりは骨抜き状態にしたという点で」。

 石川氏は、99条3項で「基本的人権に関する規定は、最大限尊重されねばならない」としている点にも触れ、「こういう文言をわざわざ入れている点が、自民党草案の『人権軽視』の本質を表している。こういう当たり前のことは、警察官の職務執行法などの法律に書くことはあっても、憲法には書かない」と述べた。

【自民党改憲草案99条の第3項】
緊急事態の宣言が発せられた場合には、何人も、法律の定めるところにより、当該宣言に係る事態において国民の生命、身体及び財産を守るために行われる措置に関して発せられる国その他公の機関の指示に従わなければならない。この場合においても、第十四条、第十八条、第十九条、第二十一条その他の基本的人権に関する規定は、最大限に尊重されなければならない。

 そして、安倍総理による「海外では緊急事態条項の導入が進んでいる」との指摘を「表層的だ」と切って捨てた。

 「参照されるのは独仏の事例だが、両国とも過去の反省を今に生かしている。ことにドイツは、ワイマール憲法の骨抜きという失敗があるため、二重、三重の安全装置が組み込まれている。一方のフランスも、ドゴール大統領時代に、一度だけ(仏憲法に定められた大統領の権限を大幅に強化する)非常大権が発動されており、緊急事態条項の劇薬ぶりはわかっている」

 石川氏は、独仏は、緊急事態条項には強い「副作用」があることを十分心得ているが、自民党草案の当該部分には、そういった慎重さが一切にじんでいないと訴える。

 「草案には、自民党の『無邪気さ』が反映されている。内閣に権限を集めれば、内閣がスーパーマン的に国民のために活躍する、という発想がベースなのだろう。非常に危うさを感じる」

日本の司法に「政治コントロール」は可能か

 さらに石川氏は、「98条にも99条にも、司法権や裁判所に関する記述が一切ない」という点を指摘。「緊急事態では、司法権が独自に判断を下さざるを得ない、きわめて難しいケースが登場する。日本の政治家や裁判官に、果たしてそこまでの覚悟はあるのか」と疑問を呈した。

 この点は、石川氏と同じ憲法学者の長谷部恭男氏(早稲田大学教授)も指摘している。緊急事態に対応する法制の実際の運用では、裁判所による司法的縛りが不可欠である。日本の場合、そこでボトルネックになるのが、高度な政治的判断が必要な案件について最高裁が判断を回避する「統治行為論」の存在である──長谷部教授はそう指摘している。

 要するに、「国家存亡の危機を意味するような非常事態で、内閣の判断に左右されない、独自の判断を司法が下せるのか」といった問題提起であり、それはまた、そこまでの力を司法に与えれば、集団的自衛権行使容認の閣議決定の憲法適合性などが、最高裁によって判断されることになるが、「あなた方に、そこまでの覚悟はあるのか」との、政治家らに対する問いでもある。

 石川氏は、自然災害への対応では、将来的にも現行の憲法と法律で十分、と言い切り、「警察法や災害対策基本法、さらには自衛隊法には、緊急事態対応の性格がある。自民党は、3.11当時に政権の座にあった民主党を攻撃するために、『緊急事態条項があれば、大勢の命が助かった』と主張してきたが、それは明らかに間違い。当該する法律の『運用面』に問題があったのだ」と喝破した。

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